Inleiding

De Raad van State (RvS) schreef na de toeslagenaffaire een reflectierapport over tunnelvisie, het belang van tegenspraak en de noodzaak van aandacht voor maatschappelijke gevolgen van rechtspraak. Prachtige woorden.

En vervolgens ging diezelfde RvS met het voorzorgbeginsel in stikstofzaken precies dezelfde tunnel in. De persoonlijke, sociaal-maatschappelijke en economische schade daarvan overstijgen de toeslagenaffaire met een veelvoud.

Dat gegeven doet niets af van de ernst van de kwalijke rol van de RvS in de toeslagenaffaire.

Desalniettemin is het zaak de ecorechtspraak in Nederland en de ondermijnende rol van het voorzorgbeginsel zoals selectief ingezet door de RvS zonder ophouden te bekritiseren.

We nemen nogmaals een kijkje in de keuken van de kwalijke praktijken van de ecorechtspraak.

De RvS en het onvermogen tot zelfreflectie

In november 2021 publiceerde de Afdeling bestuursrechtspraak haar rapport Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken. De conclusie was niet mals: de RvS had te lang vastgehouden aan een strenge ‘alles-of-niets’-lijn ondanks signalen van onrechtvaardigheid.

Burgers werden vermorzeld tussen overheidsbeleid en een rechter die weigerde de maatschappelijke gevolgen van haar eigen uitspraken serieus te nemen. De RvS bood excuses aan. Beloofde beterschap. Meer dialoog, meer tegenspraak, meer oog voor de burger tegenover de machtige overheid.

En dan de stikstofzaken. Wat zijn deze mooie beloften waard? Helemaal niets.

Zoals ik in mijn blogpost Voorzorgsbeginsel of de Groene Klassenjustitie van de Rechterlijke Macht al betoogde: de RvS past het voorzorgbeginsel ideologisch selectief én eenzijdig toe, zonder de immense maatschappelijke schade van haar eigen uitspraken ook maar in overweging te nemen.

Een ander dossier, dezelfde ecojuridische tunnelvisie.

Het voorzorgbeginsel: voorzíén en voorkómen

Om te begrijpen hoe de RvS zichzelf in een vicieuze cirkel heeft gewerkt en dat nog steeds doet, moeten we het voorzorgbeginsel eerst goed begrijpen. De meest geciteerde definitie stamt uit de Rio Declaration van 1992:

“Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.”

Vertaald: als er gevaar bestaat voor ernstige of onomkeerbare schade, mag wetenschappelijke onzekerheid niet als reden worden aangevoerd om kosteneffectieve maatregelen ter voorkoming van milieuachteruitgang uit te stellen.

Zoals ik in mijn eerdere blogposts over voorzorg heb besproken – zie We gaan het hebben over voorzorg … (1) en (2) – hebben we met de opkomst van het voorzorgbeginsel in de jaren ‘90 een fundamentele verschuiving meegemaakt: van preventie (maatregelen tegen bekende gevaren) naar anticiperende schadebeheersing (maatregelen tegen dreigende, nog niet gerealiseerde schade).

De Europese juridische basis werd in 2004 gelegd door het Hof van Justitie van de EU in het Waddenvereniging-arrest (C-127/02). Het HvJ EU oordeelde dat het voorzorgbeginsel vereist dat op grond van “objectieve gegevens” significante gevolgen voor beschermde gebieden moeten worden uitgesloten. De RvS nam dit arrest gretig over en herformuleerde dat in twee motieven:

  1. “Objectieve gegevens” – de inzet van wetenschap wordt noodzakelijk geacht om eventuele natuureffecten van een project in beeld te krijgen;
  2. Uitsluiting van “significante gevolgen” – uiteindelijk moet afwezigheid van schadelijke effecten feitelijk worden aangetoond.

Samen vormen deze twee motieven de opmaat naar voorzorgtoepassing: als géén uitsluitsel gegeven kan worden over schadelijke natuureffecten, dan mag de vergunning niet worden verleend. In dubio pro natura! Jaja; niet dus.

De PAS-uitspraak 2019: de absolute voorzorgeis

In de beruchte PAS-uitspraak van 29 mei 2019 worden de twee motieven samengesmeed tot een bewijslast van onverbiddelijke rigiditeit. De RvS oordeelde dat het bevoegd gezag op basis van een passende beoordeling:

“de zekerheid [dient te] hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor [de natuurlijke kenmerken van] het [betrokken] gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.”

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) werd van tafel geveegd. En daarmee begon de ‘stikstofcrisis’ die Nederland tot op de dag van vandaag in haar greep houdt.

Deze formulering – wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel dat er geen schadelijke gevolgen zijn – werd de juridische standaard voor alle stikstofzaken die volgden.

Een standaard die, zoals we zullen zien, principieel onvervulbaar is maar ook nog eens selectief wordt toegepast! Want het voorzorgbeginsel wordt soms wel maar soms ook niet van stal gehaald door de RvS.

Voorzorg wél en níet toegepast door de RvS

Dat roept de vraag op: Hoe heeft de RvS het voorzorgbeginsel concreet toegepast? Een beknopt chronologisch overzicht van een aantal zaken - met kerncitaten - laat een patroon zien.

Voorzorg wél toegepast:

  • ECLI:NL:RVS:2017:1259 (mei 2017) – “in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium [ligt] het voorzorgsbeginsel besloten, aangezien de bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten.”
  • ECLI:NL:RVS:2019:1603 (mei 2019; PAS-uitspraak) – “ten tijde van de passende beoordeling [dient] - wetenschappelijk - zeker te zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben.”
  • ECLI:NL:RVS:2021:2396 (oktober 2021; uitbreiding van geitenhouderijen) – “De raad heeft uit voorzorg de uitbreiding en nieuwvestiging van geitenhouderijen willen beperken om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een gezonde leefomgeving te waarborgen. Gelet hierop acht de Afdeling het niet onredelijk om voor het toestaan van een dergelijke ontwikkeling te verlangen dat uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat risico’s voor de gezondheid van personen die verblijven in nabij gelegen functies zijn uit te sluiten.”
  • ECLI:NL:RVS:2023:2791 (juli 2023; provincie Noord-Holland ‘geitenstop’) – “De raad heeft in de toelichting op het plan, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde VGO-rapporten, het standpunt ingenomen dat er mogelijk verhoogde gezondheidsrisico’s zijn en dat daarom het voorzorgsbeginsel moet worden gehanteerd. … De stelling dat het genoemde GGD-advies geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht bevat over een te hanteren afstand tussen een veehouderij (geitenhouderij) en woningen, maakt niet dat de raad deze keuze niet had mogen maken.”
  • ECLI:NL:RBLIM:2024:2330 (mei 2024; verbod op gebruik gewasbeschermingsmiddelen lelieteelt nabij woonwijk) – “het verbod [op het gebruik in de lelieteelt van gewasbeschermingsmiddelen nabij een woonwijk] kan worden toegewezen op grond van het voorzorgsbeginsel ….”
  • ECLI:NL:RVS:2025:1428 (april 2025; handhavend optreden tegen de voorbereiding en teelt van lelies) – “Gelet op de formulering van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en het voorzorgsbeginsel dat hierin besloten ligt, betekent het bovenstaande dat wanneer gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt terwijl niet op voorhand is uitgesloten dat deze middelen leiden tot significante effecten op Natura 2000-gebieden en er wel aanwijzingen zijn dat deze effecten zich kunnen voordoen, de bovenstaande verbodsbepaling wordt overtreden. Het is dan aan degene die de activiteit wil verrichten om, daaraan voorafgaand, te onderzoeken of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.”

Voorzorg níet toegepast:

  • ECLI:NL:RVS:2018:616 (februari 2018; inpassingsplan ‘Windpark De Drentse Monden en Oostermoer’) – “Het voorzorgs- en preventiebeginsel strekt naar het oordeel van de Afdeling niet zover dat de ministers op basis van met name uit het buitenland afkomstige publicaties, waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen windturbines en gezondheidsklachten, van de vaststelling van het inpassingsplan hadden behoren af te zien.”
  • ECLI:NL:RVS:2021:2492 (november 2021; omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark) – “… het college [heeft] zich op het standpunt gesteld dat, omdat er geen strijd is met het magneetvoorzorgsbeleid en het voorzorgsbeginsel, het college niet meer onderzoek hoefde te doen dan dat het al heeft gedaan. … de Afdeling [ziet] geen aanleiding voor het oordeel dat het college nader onderzoek had moeten doen ….”
  • ECLI:NL:RVS:2025:2855 (juni 2025; bestemmingsplan “Windpark Beuningen”) – “… de Afdeling [ziet] geen grond voor het oordeel dat de raad en het college van B en W niet redelijkerwijs voor een norm van ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight hebben mogen kiezen. … het voorzorgsbeginsel [strekt] niet zover dat de raad en het college van B en W op basis van publicaties, waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen windturbines en gezondheidsklachten, van de vergunningverlening hadden behoren af te zien. De omstandigheid dat er publicaties zijn die, om ieder risico bij voorbaat uit te sluiten, een hogere mate van bescherming of een grotere afstand tot windturbines aanbevelen, of dat het wenselijk is dat nader onderzoek wordt verricht, betekent dan ook op zichzelf niet dat de raad het plan niet had mogen vaststellen en het college van B en W de omgevingsvergunning niet mocht verlenen.”

Het patroon is onmiskenbaar: de voorzorgtoets is vrijwel altijd fataal voor de agrarische sector. Voor ‘groene’ projecten strekt het voorzorgbeginsel plotseling “niet zo ver”! Gegeven reden? Geen! Dit vindt de RvS nu eenmaal.

Dat de RvS het voorzorgbeginsel níet van toepassing acht op de plaatsing van windturbines maakt de dubbele groene voorzorgstandaard ondubbelzinnig zichtbaar! De RvS handelt dus ‘gewoon’ in wat ik heb aangeduid als groene klassenjustitie. Bovengeciteerde uitspraken laten daar geen enkele twijfel over bestaan.

De impliciete contradictie: de vicieuze voorzorgcirkel

Hier raken we de kern van het probleem. Het voorzorgbeginsel eist wetenschappelijke zekerheid over de afwezigheid van schade. Let wel en nogmaals, dit geldt alleen voor thema’s die in aanmerking komen voor de ‘voorzorgvoorkeur’ van de RvS.

De RvS vraagt dus iets onmogelijks, tenminste als dat haar zo uitkomt. Dat heeft minstens twee consequenties.

Ten eerste: elke vergunning is principieel kwetsbaar. Zolang de bewijslast luidt ‘bewijs dat er geen schade is’, kan elke milieuorganisatie met succes bezwaar maken. Er zal immers altijd onzekerheid resteren.

Dat is geen juridisch vangnet – dat is een juridische valkuil.

Ten tweede, en dit is de fundamentele contradictie: bij de inzet van het voorzorgbeginsel weigert de RvS de gevolgschade van voorzorg zélf mee te wegen. Dat boerenbedrijven failliet gaan, dat de woningbouw jarenlang is stilgelegd, dat de economische schade in de miljarden loopt – het speelt geen enkele rol in de voorzorgafweging van de RvS.

De inzet van het voorzorgbeginsel als bescherming tegen de gevaren van voorzorg bestaat niet in het juridische vocabulaire van de RvS. Zie mijn blogpost Het Voorzorgbeginsel - Een Appeltje Schillen met de Rechterlijke Macht.

Zoals ik in We gaan het hebben over voorzorg … (3) ook al heb betoogd: voorzorg wordt altijd selectief toegepast, zowel wat voorzorg zelf betreft als de ‘beoogde’ thematiek – landbouw, bouw, industrie.

Tegenspraak? Welke tegenspraak?

Laten we tot slot terugkeren naar dat reflectierapport over het toeslagendebacle. De RvS schreef daarin:

“Uit de reflectie komt het belang van structureel geborgde tegenspraak naar voren. Tegenspraak is essentieel voor goede rechtspraak. Tegenspraak kan bijdragen aan een gedragen oordeel over de meest wenselijke en rechtvaardige uitkomst in een concrete zaak. Het is ook een manier om tunnelvisie en automatisch gedrag te vermijden.”

Welnu, waar is die tegenspraak in de stikstofzaken? De maatschappelijke gevolgen worden genegeerd. De onmogelijke bewijslast wordt niet geproblematiseerd. Kritiek op de wetenschappelijke modellen – AERIUS, depositieberekeningen, kritische depositiewaarden – wordt stelselmatig terzijde geschoven.

De parallel met de toeslagenaffaire is pijnlijk treffend: een rechter die vasthoudt aan een strenge lijn, ongeacht de consequenties voor de burger, de samenleving, de economie, de natuur.

De vraag in “hoeverre een open reflectieve dialoog bestendig is”, zoals gesteld door Derk Venema en Iwan Wopereis, kan wat betreft het selectief gebruik van het voorzorgbeginsel door de RvS ontkennend worden beantwoord.

De RvS zit gevangen in een zelfgecreëerde vicieuze cirkel.

Het voorzorgbeginsel eist bewijs van afwezigheid van schade. Wetenschap kan dat niet leveren. Dus volgt altijd een verbod. Terwijl de schade van dát voorzorgverbod buiten beeld blijft.

Zolang de RvS weigert de interne en inherente contradictie van voorzorg te erkennen en haar eigen reflectierapport serieus te nemen, herhaalt zij precies dezelfde tunnelvisie waarvoor zij na de toeslagenaffaire diep door het stof is gegaan.

De gehele samenleving betaalt nu het gelag van de schadelijke en schandelijk selectieve inzet van het voorzorgbeginsel door een instituut dat noch wetenschap noch het voorzorgdiscours, waaraan uw waarde blogger kritisch heeft bijgedragen, begrijpt of wil begrijpen.